Welthandel und Handelsorganisationen vom Altertum bis in die Gegenwart
1. Von der Atlantik-Charta zur Havanna-Charta
1.1 Die Atlantik-Charta
Donation of Vice Admiral Harry Sanders, USN (Retired), 1969.
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Bei der Atlantik-Charta, die am 12. August 1941 von Churchill und Roosevelt beschlossen wurde, handelt es sich in der Hauptsache um ein Kriegszielprogramm, welches die Beendigung der Nazityrannei, Entwaffnung der Kriegsgegner und eine Festlegung der allgemeinen Grundsätze zur Gestaltung eines zukünftigen Friedens zum Inhalt hat.
Um dieses Ziel zu erreichen und um einem Frieden eine echte Chance zu eröffnen, wurde zudem versucht, eine umfassende Weltpolitik zu entwerfen. Denn bereits lange vor dem Ende des Zweiten Weltkrieges war das Problem erkannt, dass eine dauerhafte Friedenssicherung nur mit einer funktionierenden Weltwirtschaft mit Vollbeschäftigung und Arbeitsteilung möglich sein würde. Dazu gehört, den Zugang für alle Nationen zum Welthandel und zu den Rohstoffen der Welt zu garantieren und darüber hinaus eine internationale Zusammenarbeit verbindlich zu regeln.
Um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt es sich bei der Atlantik-Charta nicht, sondern um eine Absichtserklärung; es geht um Richtlinien, nicht um Normen. Dennoch erklärte bereits am 24. September 1941 die Sowjetunion ihr Einverständnis und am 1. Januar 1942 sprechen sich 26 der gegen Deutschland und seinen Verbündeten kriegführenden Staaten für die Grundsätze der Atlantik-Charta aus. Bei diesem Anlass verwendeten diese Staaten erstmals den Begriff „Vereinte Nationen“. Die Atlantik-Charta wurde 1945 zu einem grundlegenden Dokument der Vereinten Nationen.
1.2 Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen 1947
Auf amerikanischen Vorschlag an die Vereinten Nationen (UN) veranstaltete deren Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) 1946 in London und 1947 in Genf zwei Konferenzen, auf denen der Entwurf einer Welthandelsordnung auf der Tagesordnung stand. Dieses Konzept beinhaltete handelspolitische Grundsätze und sollte der für November 1947 in Havanna geplanten Konferenz als Arbeitsgrundlage dienen. Angestrebt, als Ergebnis dieser Havanna-Konferenz, war die Gründung einer Internationalen Handelsorganisation (ITO).
Mit der Unterzeichnung des in Genf erreichten Abkommens am 30. Oktober 1947 beschlossen dann 23 Unterzeichnerstaaten (sie repräsentierten 90 % des Welthandels) ein Regelwerk über die rechtliche Gleichbehandlung in- und ausländischer Güter, die Meistbegünstigung gegenüber allen Vertragspartnern und das Verbot von Mengenbeschränkungen, Dumping und Exportsubventionen.
Neben diese Grundsätze traten sofort zahlreiche Ausnahmen, z.B. Förderung der strukturellen Anpassung an die Bedingungen des Freihandels; Beibehaltung bestimmter Präferenzen für bestimmte Gebiete und Gewährung von Subventionen und staatliche Unterstützung zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung.
Um die Zeit bis zum Abschluss eines zukünftigen Havanna-Abkommens und dessen Ratifizierung nicht ungenutzt verstreichen zu lassen, aber auch, um mit dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen 1947 (GATT 1947) arbeiten zu können, unterzeichnete man in Genf zusätzlich ein „Protokoll über die vorläufige Anwendung“. Dieses Protokoll blieb Rechtsgrundlage für die Anwendung des GATT 1947 bis zum Jahre 1994; d.h., das GATT blieb de jure ein provisorisch angewandter Vertrag, mit dem keine rechtsfähige Organisation geschaffen wurde. In der Folge entwickelte sich das GATT dennoch zu einer universellen Organisation des Welthandels mit gewohnheitsrechtlicher Völkerrechtspersönlichkeit.
1.3 Die Havanna-Charta
Als im November 1947 die erste Welthandelskonferenz mit mehr als eintausend Delegierten aus 62 Ländern begann, geschah das, um über ein Handelssystem zu befinden, welches als Grundlage für eine Internationale Handelsorganisation (ITO) dienen sollte. Die ITO sollte als Ergänzung zum Internationalen Währungsfonds (IWF) und Weltbank, die nach dem Zweiten Weltkrieg währungs- und entwicklungspolitische Aufgaben übernommen hatten, die Integration der Weltwirtschaft auf handelspolitischer Ebene voranbringen.
Doch bereits im Februar 1948 rechnete keiner der Beteiligten noch damit, dass eine Welthandels-Charta zustande kommt, da die Verständigung über amerikanische Freihandelsgrundsätze „babylonisch“ ausuferte und zudem einige Staaten erhebliche Vorbehalte gegen die Aufnahme Deutschlands und Japans in die ITO anmeldeten.
Außerdem wurde kritisiert, dass durch den Marshall-Plan die Wettbewerbsbedingungen zugunsten der europäischen Staaten verzerrt würden. Dieser Einwand wurde von den amerikanischen Delegierten zurückgewiesen, da die Marshallplanhilfe zeitlich begrenzt sei und den europäischen Ländern lediglich Wiederaufbauhilfe gewährt würde.
Obwohl die Havanna-Charta einen weitgehenden Abbau von Zöllen und Kontingenten proklamiert und die USA die beteiligten Staaten zu eben dieser durch Freihandel gekennzeichneten Weltwirtschaft auffordert, scheitert diese Charta schließlich doch. Von den 62 vertretenen Staaten unterzeichnen immerhin 61 Staaten (Argentinien befand sich in einer Hochkonjunktur und versagte sich), von denen jedoch nur wenige das Abkommen auch ratifizieren.
Nach viermonatiger Verhandlungsdauer packen im März 1948 die Delegierten ihre Koffer, mit der Erkenntnis, dass für eine globale Reintegration des Welthandels nur das im Oktober 1947 in Genf unterzeichnete GATT verbleibt.
2. Die GATT-Runden
2.1 Von Annecy bis Tokio
Die sechs GATT-Runden von Annecy bis Tokio umfassen nahezu dreißig Jahre von 1949 bis 1979. Einige dieser Runden liefen, am Ergebnis gemessen, unüblich lange; beispielsweise dauerte die Kennedy-Runde fast drei Jahre und die Tokio-Runde fast sechs Jahre. Ebenfalls unter dem Aspekt des Ergebnisses war die Uruguay-Runde (vgl. nächstes Kapitel) mit siebeneinhalb Jahren daher relativ kurz. Allerdings hatten die Runden primär nur das eine Ziel, dem freien Welthandel zum Erfolg zu verhelfen. Daher wurden in der ersten Phase die GATT-Runden zu reinen Zollsenkungsrunden, mit dem Ziel, den weltweiten Zollsatz von durchschnittlich 40 % zu vermindern.
Bereits 1947 in Genf war eine Zollsenkung von durchschnittlich 19 % erreicht worden; 1949 in Annecy einigte man sich auf eine Senkung von 2 % und 1950/1951 in Torquay um eine von 3 %. Bei der „Dillon-Runde“ 1960/1961 in Genf konnte noch einmal eine Verminderung von 7 % ausgehandelt werden und dann 1964/1967 eine um linear von 35 %.
Als Endziel sind Zölle geplant in der Größenordnung von weniger als 3 % an den EG-Außengrenzen und von 6-7 % in außereuropäischen Ländern.
Schon in den Jahren 1951-1955 sah das GATT sich veranlasst, seine besondere Tätigkeit auf den Abbau von mengenmäßigen Handelsbeschränkungen zu konzentrieren, bzw. darauf zu achten, dass in den Mitgliedsstaaten, die aufgrund ihrer Zahlungsbilanzen nicht in der Lage waren, den Abbau von Kontingenten vorzunehmen, dieses ohne diskriminierende Maßnahmen geschah.
Nach diesen Liberalisierungsanstrengungen bemühten sich die Mitgliedsländer von 1955-1957 um eine Revision des GATT von 1947. Das Ergebnis war eher bescheiden und führte im Ergebnis kaum über ein Bekenntnis zum Freihandel hinaus; allerdings wurde einer Forderung der Welthandels- und Entwicklungskonferenz (UNCTAD) nachgekommen und mit Art. XVIII die weltwirtschaftliche Integration der Entwicklungsländer als Aufgabe internationaler Ordnungspolitik und nationaler Strukturpolitik festgeschrieben.
Im Zeitraum 1957-1967 wuchs die Erkenntnis, dass das GATT die Grenzen seiner Möglichkeiten erreicht hatte und nicht in der Lage war, Konflikte, die der marktwirtschaftlich gesteuerte Welthandel mit sich brachte, zu lösen. Durch den Beitritt vieler Länder zum GATT vergrößerte sich der Anteil der Entwicklungsländer, mit der Folge, dass das GATT für die Industrieländer zunehmend, vor allem durch den Abbau von Kontingenten, an Attraktivität verlor; deshalb wurde die „Kennedy-Runde“ 1964 in Genf zu einer Besonderheit. Zwar werden alle Vertragsparteien zu dieser Runde eingeladen, doch liegt die Verhandlungsführung bei den Delegierten der USA und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Das Ergebnis wird als beeindruckend bezeichnet: für industrielle Erzeugnisse werden die Zölle um durchschnittlich 38 % gesenkt, der Tatbestand des Dumping wird in einem Anti-Dumping-Kodex präzisiert. Dafür scheitert nahezu völlig der Versuch, den Handel mit Agrarprodukten zu liberalisieren.
2.2 Die Uruguay-Runde
Bevor die Uruguay-Runde nach siebeneinhalbjähriger Dauer am 15. April 1994 in Marrakesch zu Ende ging, war in den vorausgegangenen sieben GATT-Runden seit 1948 immer wieder beharrlich versucht worden, die Liberalisierung des internationalen Handels voranzubringen.
Das Ergebnis dieser vorerst letzten Runde ist das „GATT 1994“, welches ab dem 1. Januar 1995 neben dem „GATT 1947“ in Kraft ist, jedoch ab dem 1. Januar 1996 die alleinige Gültigkeit besitzt. Das wichtigste Ergebnis jedoch ist das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO).
Das Protokoll von Marrakesch enthält zahlreiche Verpflichtungen zum Abbau von Handelsschranken und ein neues Abkommen über die Landwirtschaft. Mit diesem Landwirtschaftsabkommen wurde eine Weltagrarordnung geschaffen, mit der u.a. auch der Streit zwischen den USA und der Europäischen Gemeinschaft (EG) beigelegt werden konnte. Die USA hatten der EG wiederholt vorgeworfen, mit subventionierten Getreideprodukten die US-Futtermittelindustrie zu benachteiligen.
Dem Abbau von Handelsschranken dienten eine allgemeine weitere Zollsenkung von einem Drittel und die vollständige Abschaffung von Zöllen für Pharma-Produkte und Medizintechnik. Den Entwicklungsländern wurde für eine Übergangszeit zugestanden, ihre Zölle bei 35-40 % „einzufrieren“.
Neben den oben erwähnten Abkommen enthält die Schlussakte von Marrakesch das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS), ein Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum (TRIPS), das Memorandum zum Verfahren für die Beilegung von Streitigkeiten und ein Überprüfungsverfahren zur Analyse der Handelspolitik der GATT-Partner.
2.3 Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen 1994
Ein Ergebnis der Uruguay-Runde ist das GATT 1994 mit den Bestimmungen des GATT 1947, in der durch die GATT-Runden von Annecy bis Tokio berichtigten, geänderten und modifizierten Fassung. Neu eingefügt sind verbindliche Regelungen über handelsrelevante Investitionsmaßnahmen, mit denen verhindert werden soll, dass Genehmigungen für ausländische Direktinvestitionen unter Auflagen erfolgen, die sich handelsverzerrend auswirken.
Das Protokoll von Genf über die vorläufige Anwendung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) vom 30. Oktober 1947, wodurch das GATT 1947 vorläufig in Kraft gesetzt wurde (und bis zum 31. Dezember 1995 blieb), findet keine Fortsetzung.
Das GATT 1994 ist einer der drei Pfeiler der Welthandelsorganisation und seit dem 1. Januar 1995 institutionalisiert durch die WTO, mit eigener Rechtspersönlichkeit und dem System der Vereinten Nationen zugehörig.
Im Wesentlichen hat das GATT 1994 drei Funktionen zu erfüllen:
- Beeinflussung der staatlichen Handelspolitik durch Aufstellen von Regeln für den Welthandel;
- Forum für Verhandlungen, die die Handelsbeziehungen liberalisieren und berechenbar machen;
- Beilegung von Streitigkeiten.
Zum Ziel hat das GATT 1994, die Sicherheit und Berechenbarkeit der internationalen Handelsbeziehungen zu gewährleisten. Das geschieht durch den Abbau von Zöllen und Handelsschranken, Beseitigung aller Formen von Diskriminierung im internationalen Handel; Erhöhung des Lebensstandards, Verwirklichung der Vollbeschäftigung, Steigerung des Realeinkommens und der Nachfrage, bessere Nutzung der Rohstoffquellen, Steigerung der Produktion und des Handelsaustausches.
Zu den Prinzipien des GATT 1994 gehört der Handel ohne Diskriminierung (Meistbegünstigungsklausel), Schutz durch Zölle, stabile Grundlage für den Handel durch Bindung der Zollsätze, Förderung fairen Wettbewerbs, mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und eine Vorzugsbehandlung der Entwicklungsländer.
Im Gegensatz zum GATT 1947, welches mit einem Minimum an Organen ausgestattet war, sind die Strukturen des GATT 1994:
- Versammlung der Vertragsparteien als das höchste Organ des GATT mit im Normalfall jährlicher Zusammenkunft; Entscheidungen nach dem Konsens-Prinzip, in besonderen Fällen mit Zweidrittelmehrheit.
- GATT-Rat mit Vertretern aller Vertragsparteien für die Besorgung der laufenden Geschäfte; tagt im Allgemeinen neunmal jährlich.
- Ausschüsse zur Überwachung von Vereinbarungen, Arbeitsgruppen für aktuelle Angelegenheiten und Streitschlichtungsgremien.
- GATT-Sekretariat, geleitet von einem Generaldirektor, verantwortlich für die Organisation der GATT-Organe.
Ein weiterer Gegensatz zum GATT 1947 liegt darin, dass dem GATT 1994 nicht „beigetreten“ werden kann. Beitrittswillige Staaten müssen der WTO als Ganzem beitreten oder im Abseits verbleiben.
Die WTO ist die Nachfolgeorganisation des GATT, zugleich aber einer der drei Pfeiler der Welthandelsorganisation. Davon soll dann im folgenden Beitrag die Rede sein.
